Make your own free website on Tripod.com

Функциональный анализ органов государственного управления /new/

 


Система государственного управления, пожалуй, самая важная сфера общественной жизни страны, в которой требуется реформирование. Замедление экономических реформ, нарастание социальных проблем - во многом следствие неэффективности и непрозрачности государственного управления. Государственный аппарат стал громоздким, а управление - настолько усложненным и обюрокраченным, что сейчас уже не может никого удовлетворять качество предоставляемых государством услуг. Чтобы двигаться дальше по пути развития, настала необходимость уточнения роли государства в обществе, определения роли других общественных структур.

Для достижения цели эффективного и прозрачного управления государством и решения проблем, связанных с бюрократизмом, коррупцией и другими проблемами, предстоит обеспечить:
повышение эффективности законотворческого процесса; осуществление стратегии развития судебной реформы; осуществление стратегии реформы исполнительной власти; развитие местного самоуправления; осуществление стратегии реформы государственной службы; создание и реализацию программы антикоррупционных мер; развитие демократических институтов.

Административная реформа является долгосрочной задачей, и эта задача отражена в Комплексной основе развития республики до 2010 года как одна из самых приоритетных.

В условиях крайней недостаточности финансовых ресурсов, одним из главных резервов становится повышение эффективности управления государственной власти. Поэтому сегодня особенно важно для правительства, чтобы административная реформа получила новый импульс.
Какие направления административной реформы мы считаем приоритетными? Это:

Рационализация структуры и деятельности Правительства Развитие высоко профессиональной государственной службы Децентрализация государственной власти Реформа оплаты труда и повышение исполнительской дисциплины в рамках программы мер по борьбе с экономическими преступлениями

Все эти направления являются звеньями единой административной реформы и поэтому должны рассматриваться во взаимосвязи. Очень хорошо эти меры обозначены в условиях Кредитного соглашения Всемирного банка по реформе госуправления GSAC. Со стороны ПРООН в рамках Программы “Государственное управление на центральном уровне”, подписанной Руководителем Администрации Президента от лица Президента КР 26 сентября 2001 года, продолжается оказание поддержки по осуществлению вышеназванных задач, стоящих перед государством.

Целью данной статьи не является описание всех тех действий, которые предусматриваются в рамках проекта. Мы попытаемся выделить только наиболее, на наш взгляд, важные моменты, включая те проблемы, которые необходимо еще решить, чтобы продвинуть административные реформы.

Во-первых, хотелось бы остановиться на институциональных вопросах, которые наименее проработаны и поэтому на данный момент являются главным тормозом в осуществлении реформ. Вопрос заключается, как отмечается в соглашении GSAC, в недостаточном потенциале институциональной структуры, занимающейся реформой госуправления. Вопросами госуправления в той или иной мере сейчас занимаются Администрация Президента, Аппарат Премьер-министра и Министерство финансов. Надо отметить, что, действительно, многое в реформе госуправления зависит от того, какой государственный орган играет главную роль в ее осуществлении, как осуществляется координация различных направлений реформ и различных структур, участвующих в этом процессе. В зависимости от этого такая реформа может отражаться на эффективности управления либо позитивно, либо негативно, так как решения в отношении административной реформы могут напрямую влиять на благосостояние людей, зависящих от государственного управления. Негативный результат может быть в том случае, если реформирование будет давать тем, кто принимает решения, исключительную власть, включая возможность преследования личных интересов за счет других. В то же время, для того чтобы изменения административной структуры и процедур были действительно эффективными, необходимо получить поддержку тех, кто непосредственно занимается их реализацией в министерствах и ведомствах. По этим двум причинам ответственность за реформу не должна чрезмерно концентрироваться в руках нескольких политически мотивируемых и назначаемых деятелей. Необходимо обеспечить наличие структуры, способной учитывать различные взгляды и, более того, способной вовлечь министерства, имеющие реальный опыт в предоставлении государственных услуг, чтобы именно они приняли на себя ответственность за реализацию необходимых изменений.

С другой стороны, есть однозначная необходимость в том, чтобы контроль и координация реформ осуществлялись одной структурой. С этой точки зрения, на наш взгляд, было бы целесообразно, чтобы реформа осуществлялась структурой, не принимающей политических решений. Это может быть какой-либо государственный орган исполнительной власти, отвечающий за административные реформы в стране, например, Министерство финансов (не секрет, что сегодня Минфин играет ключевую роль во взаимодействии различных структур правительства и осуществлении ими своих задач. Именно поэтому движения в Минфине повлекут за собой по принципу “снежного кома” изменения и в других сферах, министерствах и ведомствах. И именно Минфин заинтересован в повышении эффективности бюджетных ресурсов, соответственно, оптимизации структур ведомств, более четком определении их функций и задач).

Конечно, реформа должна базироваться на вовлечении в процесс реформирования самих министерств и административных ведомств. Адекватная структура по административной реформе не только отвечала бы финансовым условиям доноров, но и продвигала бы в обществе новые взгляды на роль государства и государственных органов управления. Прежде всего речь идет о переходе от тотальной системы контроля со стороны государственных органов на систему управления, ориентированную на клиентов. Следующий аспект реформы, который хотелось бы затронуть в статье, это задачи по рационализации структуры и деятельности органов исполнительной власти. Этот процесс проходит не первый год, и это естественно, так как появляются новые задачи перед исполнительными органами, связанные с переходом к рыночным отношениям. К сожалению, как правило, он сопровождался возникновением дублирующих госструктур, подразделений, ростом штатной численности и управленческих расходов министерств и административных ведомств. Громоздкость структуры управления резко снижала и снижает качество работы государственных служащих, ухудшает исполнительскую дисциплину.

Несмотря на все, что было сделано за прошедший период, ясно, что использованы далеко не все резервы и не все меры дают необходимый результат.

До настоящего времени в Кыргызстане уже были сделаны попытки проведения функционального анализа: функционально-организационный и функционально-структурный анализ. Основная цель этих анализов была направлена на выявление соответствия заявленных в положениях министерств и административных ведомств функций и реально выполняемых ими функций, дублирования в деятельности отдельных подразделений внутри ведомств или же между ведомствами, в подготовке рекомендаций по изменению структуры и организации деятельности министерств.

Несомненно, это важная работа. Однако, к сожалению, следовавшие после проведения таких анализов структурные реорганизации носили больше формальный характер и не касались выявления роли государства в переходный период, уточнения функций государственных органов. Поэтому многие “старые” функции, заявленные министерствами и ведомствами в положениях, продолжали сохраняться. Параллельно возникали “новые” функции. В результате регулярные сокращения штатов центральных аппаратов ведомств не давали ожидаемых результатов, не приводили к усилению эффективности работы государственных органов управления. В то же время для отдельных министерств регулярные сокращения центральных аппаратов привели к снижению внутреннего потенциала и, зачастую, к сложности исполнения ими возложенных на них задач.

В качестве иллюстрации можно привести два примера. Первый касается проведенного функционального анализа двух “пилотных” министерств – Министерства образования и культуры и Министерства здравоохранения. Анализ показал, что большая часть времени данных министерств приходится на осуществление ими надзорных функций и функций услуг (причем, оказания услуг в основном для вышестоящих организаций). В то же время из-за перегруженности текущими задачами практически не уделяется достаточно времени и усилий по качественному исполнению своей основной функции - выработке отраслевой политики.

Второй пример – функциональный анализ “общих” функций 6 министерств показал, что во многих министерствах нет или слабо представлены подразделения, которые должны заниматься вопросами кадровой политики, функциями поддержки и внутреннего аудита. Это приводит к снижению качества подготавливаемых министерствами нормативных правовых документов, в целом, качества услуг, предоставляемых государственными органами обществу, а также к увеличению финансовых нарушений

Функциональный анализ, который проводился в рамках проекта ПРООН, отличается методологически от проводимых ранее функциональных анализов своей нацеленностью на анализе функций, которые выполняются министерствами и административными ведомствами (похожий подход использовал ТАСИС при проведении функционального анализа Министерства сельского хозяйства и водных ресурсов. В связи с этим хочется надеяться, что TACIS будет продолжать вносить свой вклад в развитие реформы государственного управления).

Акцент в предлагаемом нами подходе делается на уточнении роли государства в рассматриваемой области, роли и месте того или иного государственного органа, выявлении задач, стоящих перед ним, соответствии функций этим задачам, классификации функций.

Определение роли государственного органа, его задач и классификация функций позволяет более точно определить дальнейшую “судьбу” функций - освободиться ли от “старых” функций, несвойственных для государств с рыночной экономикой, передать ли их гражданскому обществу или частному сектору. За государством должны остаться только те функции, которые должны и могут осуществляться качественно государственными органами. Функциональный анализ должен создать основу для дальнейшего реформирования государственного управления, определения его оптимальной структуры.

Только после реализации таких рекомендаций, на наш взгляд, эффективно проводить реструктуризацию министерства или административного ведомства.

Причем, в качестве стимулирующей меры для заинтересованности сокращения подразделений министерства и штатной численности, а также для решения вопросов, связанных с усилием внутреннего потенциала министерства (включая заработную плату) предлагается составить Ресурсное соглашение между отраслевым министерством и Министерством финансов страны, согласно которого все или часть сэкономленных в ходе реструктуризации финансовых средств будут сохранены за министерством. В основе Ресурсного соглашения, широко используемого в западных странах, лежит программное бюджетирование, которое предполагает оставить за министерством определение приоритетов финансирования в соответствии с согласованными политическими целями в данном секторе. При этом следует подчеркнуть особо, что все финансовые операции должны оставаться под контролем Министерства финансов, а сама сумма финансовых средств и штатная численность не будут превышать установленных нормативов. Такая работа проводится по инициативе специалистов ЮСАИД и ПРООН совместно с Министерством финансов, которое поддержало эту инициативу. Работа находится в стадии подготовки проекта такого соглашения между Министерством финансов и Министерством образования и культуры. Мы надеемся, что не только Минфин, но и вышестоящие госорганы поддержат эту идею.

Опыт проведения функциональных анализов не только в Кыргызстане, но и в других посткоммунистических странах показывает, что в успешном проведении функционального анализа важна роль самого министерства или ведомства, так как прежде всего само министерство должно быть заинтересовано в уточнении своих функций, в постоянном повышении эффективности своей работы. Роль же руководящих органов и консультантов временна.

После проведения функциональных анализов двух “пилотных” министерств в рамках проекта ПРООН проведены тренинги для государственных служащих по финансовому менеджменту, управлению человеческими ресурсами и юридическим вопросам. При этом широко использовался зарубежный опыт. Сейчас предполагается продолжить такую практику и провести тренинги для тех сотрудников министерств, кто будет отвечать за разработку отраслевой политики. Кроме того, учитывая мероприятия в рамках реализации КОР и условия Кредитного соглашения между Правительством КР и Всемирного банка, Программа ПРООН предусматривает мероприятия по обучению рабочих групп министерств и административных ведомств методологии проведения функционального анализа. Для этих целей разработано специальное руководство, имеется методология и квалифицированные международные и местные консультанты, имеющие опыт проведения такой работы.

Разумеется, реорганизация государственных органов на центральном уровне - только часть наших действий в рамках программы. Мы не затронули в данной статье мер по реформе бюджетной системы, развитию ИКТ и работе с парламентом, которые также являются компонентами нашей программы. Отметим только, что усилия по обеспечению прозрачности в деятельности государственных органов и прежде всего в финансовой сфере полностью соответствуют государственной стратегии по эффективному управлению государственными финансами, заложенными в программе КОР.

Реформа государственного управления отражается на всех гражданах страны, хотя очень немногие разбираются в этом вопросе, или могли бы достаточно хорошо разбираться, чтобы эффективно участвовать в реформе. Большинство людей, возможно, предпочло бы не участвовать в реформе, так как рассматриваемый вопрос малоинтересный. Как следствие, существует значительный риск злоупотребления властью и пустой траты ресурсов. Мерой, противодействущей этому, является большая информированность общественности и их политических представителей о целях, задачах и ожидаемых результатах проводимой административной реформы. Причем эти негативы реформирования могут поставить под риск желание международных финансовых институтов поддерживать административные реформы в новых независимых странах и предоставлять им значительные суммы денежных средств (в миллионах или даже десятках миллионов долларов) в ответ на убедительные обещания национальных правительств осуществлять реформу.

Кыргызстан в этом отношении заработал себе более лучшую репутацию по сравнению с большинством своих соседей. Ни в одной посткоммунистической стране реформа государственного управления не была легкой и не приносила полностью желаемых результатов. Правительству Кыргызстана предстоит многое сделать в продвижении реформ. Для этой цели деньги играют куда меньшую роль по сравнению с правильной мотивацией, правильными знаниями и методами. С другой стороны, Кыргызстану повезло с политическим руководством, которое понимает эти вопросы и имеет смелость говорить о них. Как мы обнаружили, и в правительстве, и министерствах работает ряд высоко профессиональных специалистов, обладающих волей, желанием и готовностью проводить конструктивные изменения. Нам остается только надеяться, что эти положительные силы будут преобладать при принятии последующих решений об управлении административной реформой.